Задача госаппарата на среднем уровне — используя здравый смысл, минимизировать последствия буйной начальственной воли.

России практически не меняется из года в год?

На вопрос отвечает заместитель главного редактора по экономической политике «Коммерсанта» Дмитрий Бутрин

Пакет документов под условным названием «Бюджет Российской Федерации на 2018–2020 гг». внесен в Госдуму 29 сентября 2017 года и общедоступен. Что содержат 10 тысяч страниц документов?

Начиная с понедельника, неочевидным знанием о том, что в них написано, делится с вами десятки и сотни специалистов практически несуществующей профессии — независимых экспертов по этому вопросу. Среди прочего вы узнаете, что военные и полицейские расходы в России в ближайшее время вырастут и что они сократятся, что расходы на образование катастрофически упадут и что они останутся неизменными, что закрытые статьи бюджета в очередной раз будут вытеснять открытые статьи бюджета (за «наоборот» опять никто не подпишется, хотя такое тоже бывает). Что, исходя из бюджета, страна стремительно движется к катастрофе, как и десять лет назад, и что в то же самое время она достигла наконец стабильности и нефтяной независимости. Наконец, что кризис закончился — и что он одновременно только набирает обороты. Все эти мнения, которые отзвучат примерно к концу декабря 2017 года, будут носиться по инфопространству со звуками вспугнутой стаи галок, а, вернее, летучих мышей — они в совершенстве умеют не сталкиваться друг с другом.

Как такое может быть? Собственно, проект закона о федеральном бюджете — это несколько десятков страниц текста, общий интерес в котором могут представлять только первые две-три страницы, ограниченный интерес — десяток абзацев, требующих квалифицированной расшифровки, а любопытство — еще пара главок, за которыми, впрочем, обычно нет никакой захватывающей истории, а есть лишь административные анекдоты, по степени затейливости и понятности вне контекста сопоставимые лишь с анекдотами шахматистов.

Однако полный бюджетный пакет — это около 10 тыс. листов разнообразной информации, собранной в более чем 300 табличных и редко текстовых файлов. Вот, например, «Приложение к предварительным итогам социально-экономического развития РФ за январь-август 2017 г. и ожидаемые итоги социально-экономического развития за 2017 г.» Только из этого в высшей степени банального документа средний комментатор может создать повествовательную сагу минут на 50 нарратива — с радостными возгласами, с заламываниями рук, с филиппиками и диатрибами и с вечным строгим завершением «время покажет».

На правах человека, не менее десяти лет подряд просматривающего большинство этих файлов в рабочих целях (большинству наших читателей, как мы полагаем, утомительно и читать и эти тысячи страниц, необходимо знать, что действительно важное в них есть и невыносимо слушать выступления оркестра пернатых), могу предложить особо не беспокоиться. Если вам по какой-либо причине приходится следить в общих чертах за текущей бюджетно-экономической политикой России и читать по этому поводу основные сообщения по крайней мере раз в неделю, то можно расслабиться — в проекте федерального бюджета на 2018–2020 гг. нет ничего такого, ради чего нужно было бы выделять дополнительное рабочее время.

Из бюджетных новостей следует выделить предпринятый в последний момент небольшой пересмотр «крымских» статей федеральных расходов, очень небольшой внеплановый рост топливных акцизов (в основном связанный с затыканием текущих дыр в отдельных региональных бюджетах, связанных с дорожным строительством) и фактическое принятие решения о продолжении «заморозки» пенсионных накоплений до конца 2020 года (впрочем, последнее может быть легко пересмотрено в 2018 году, так что уверенно можно говорить только о продлении «заморозки» на год).

В собственных документах Госдумы, в которых также есть информация о бюджетных планах Белого дома, можно также обнаружить некоторое число небезынтересных новостей. Например, о том, что до декабря 2017 г. Минтруд должен подготовить проект постановления правительства «Об индексации заработной платы работников, на которых не распространяются указы президента Российской Федерации и заработная плата которых не индексировалась с 1 января 2014 года». Сложно сказать сейчас, о чем речь, кроме того, что перед выборами особым актом правительства часть госслужащих все же получат индексацию ставок, а в каком масштабе и какая часть — пока не решено.

Или о том, что Минобрнауки в начале 2018 года полностью изменит систему распределения субсидий ведущим университетам в рамках «майского» указа Владимира Путина 2012 года, требующим создавать условия вхождения университетов в лучшие мировые (часть крупных университетов, например, РАНХиГС, из-за чудовищной отчетности по этой программе ранее просто отказались входить в список госпретендентов на мировые вершины).

Но это все мелочи, а так — в бюджете на 2018–2020 годы по крайней мере пока нет новостей. И, вероятно, их не будет и в октябре-ноябре, когда Госдума будет в поте лица заниматься вроде бы основным своим делом — принимать бюджет. Все останется примерно как есть и как было решено еще в июне 2017 года. Важнейшей же новостью бюджетного процесса еще с начала 2017 года и на ближайший год целиком будет казначейское сопровождение части его расходов. Если вы не знаете, что это такое — видимо, вам это не нужно.

Как же, скажете вы удивленно. А как же уменьшение расходов на здравоохранение и образование в 2018 году на не помним сколько там процентов, но много? А как же другие важнейшие цифры — рост ВВП, дотации сельскому хозяйству, многодетные семьи, инновационное развитие? Разве из них ничего нельзя вычислить — будущее производительности труда, масштаб страданий пациентов в клиниках, откаты и распилы, радости губернаторов и неудачи министров, длину пролетов моста в Крым или хотя бы покупательную способность пенсии? Как же это так получается — в стране огосударствленная экономика, федеральный бюджет перераспределяет почти 20% ВВП налоговых доходов, а вы говорите — из бюджета ничего интересного и важного нельзя узнать?

Даже не прошу верить на слово. Просто объясню то, что не написано ни в бюджете, ни в пояснительной записке к бюджету, ни в большинстве экспертных комментариев к проекту бюджета — просто потому, что это не имеет отношения к собственно бюджетному процессу 2017 года, а происходит последние 10 лет само собой.

Во-первых, как минимум более 75%, а на деле и 85% расходов бюджета на текущий год — это расходы, которые нельзя существенно изменить при нынешней структуре экономики без катастрофических последствий. Постоянные заявления и председателя правительства Дмитрия Медведева, и вице-премьеров, и Минфина о «социальном характере» российского бюджета следует воспринимать совершенно буквально: он почти полностью социален. То есть — расходы бюджета определяются потребностями сильно огосударствленного общества, зависящего от налогового перераспределения.

В этом смысле в высшей степени «социальны», например, расходы государства на военно-промышленный комплекс или на силовые структуры, включая армию. Дело не в том, сколько танков закупят Вооруженные силы в 2018–2020 годах. Дело в том, сколько людей будут получать зарплату на производстве этих танков, сколько электричества закупят военные городки, в которых будут стоять без дела эти танки, сколько картошки и морковки закупят у местных производителей люди в погонах, которые должны охранять эти самые танки в местах, где они будут ржаветь.

Вопрос о том, нужны ли эти танки хоть для чего-нибудь, для бюджета России на две трети бессмысленный. Если не выделить деньги на их закупку — придется сразу же решать десятки и сотни других проблем: от потенциального банкротства пензенского производителя гаек до необходимости строительства новой котельной в поселке в 250 км от Красноярска, поскольку существующая котельная находится в соседнем военном городке. А без приезда туда новых танков военные его закроют — и пять тысяч беспогонных поселян уже в ноябре начнут писать отчаянные письма полпреду президента. Стоит же новая котельная подороже танков, и это лишь малая часть того, что придется заплатить, если танки не производить.

В этом свете — да какая разница, хотят ли русские войны? Они мерзнуть не хотят, поэтому у них такой странный бюджет. Впрочем, нельзя сказать, что это абсолютно сбалансированная система, не менявшаяся с 1972 года. То, что принято описывать как «всеобщую деградацию», в принципе, и есть процесс долгосрочной экономической перестройки — и она, разумеется, отражается на бюджетных параметрах.

Но обычно нет смысла искать её в увеличениях годовых расходов на сельское хозяйство и уменьшения — на школы. Чтобы найти её — имеет смысл сопоставлять относительные (а не абсолютные) расходы на крупные статьи бюджета с шагом в пять, а лучше в десять лет. В бюджетном законопроекте этого, естественно, нет и не будет: даже в бурно развивающихся экономиках бюджетная история — история чрезвычайно медленная, а что говорить в этом случае о России с невероятно осторожным и консервативным госаппаратом? Большая часть существующих бюджетных проблем в стране — не от недостатка понимания того, чем она живет, а скорее от его избытка, от боязни хоть что-нибудь несанкционированно стронуть с места в существующей сложнейшей махине госэкономики.

Поэтому, увидев, что государственные расходы в 2018 году на образование сократятся, не спешите клеймить министра Васильеву как убийцу русских школьников. Сначала следует осознать, что федеральный бюджет, строго говоря, почти не финансирует школьное образование. Подавляющее число школ в России имеет муниципальный статус и финансируется из подоходного налога, а не нефтяными триллионами. Нефтяные деньги и НДС попадают в школьные бюджеты (как и на нужды здравоохранения) в основном на ремонт и строительство школ и больниц, причем через региональные бюджеты — и не в строчках «образование», а в строчках «федеральная адресная инвестиционная программа», «госпрограммы развития» и «госпрограмма по образованию». Федеральная власть финансирует преимущественно высшее образование.

Уж если хотите рассуждать о том, какая катастрофа ждет учителей стараниями министра финансов Антона Силуанова — дождитесь аналитики Минфина по консолидированному бюджету, в котором школьные деньги будут учтены достаточно точно. Не забудьте учесть, что загруженность школ и больниц, вообще говоря, зависит от конкретных деталей демографической пирамиды в текущей трехлетке. Например, в 2017 году относительно много первоклассников, немного десятиклассников, много студентов младших курсов, мало выпускников университетов, мало рожениц, много мужчин предпенсионного возраста и много пенсионеров.

Через пять лет все будет немного иначе — впрочем, виноват все равно будет министр финансов, как бы его не звали. Между тем, главная и основная задача Минфина России — обеспечить минимум неожидаемых изменений, поскольку больше всего нынешнее российское общество не любит перемен и авторов этих перемен.

Нет, на словах всем действительно обрыдло бесконечное повторение структуры хрущевско-брежневской экономики. Но когда рядовой человек осознает, что он сам часть этой структуры — а осознает он это в первую очередь тогда, когда его из этой структуры пытаются исключить — ярость благородная вскипает как волна. Как это — закрыть столовую краеведческого музея, в которой мы последние десять лет обедаем всем офисом ООО «Планктонсервис», торгующего металлопрокатом? Куда ж нам идти обедать — в кафе «У Ахмета»? Но там дорого! А теперь представьте себе трест народных художественных промыслов, которого лишают господдержки векового производства деревянных ложек.

Во-вторых, процессы в бюджетной сфере очень инерционны и, в общем, даже мало зависят от наличия у государства денег. Сокращение финансирования ВПК в 2014–2016 годах было исключительно вынужденным — несмотря на не слишком большое падение ВВП из-за сокращения нефтяных цен, объемы (но не масштабы) налогового перераспределения в экономике снизились: налогов платилось меньше, и с этим нельзя ничего поделать, кроме расходования Резервного фонда (его, кстати, уже нет — ровно потому, что в противном случае не было бы к концу 2015 года нескольких миллионов рабочих мест в госсекторе и окологосударственном бизнесе: де-факто это был такой экзотический способ выплаты пособий по несостоявшейся безработице).

Косность и консервативность бюджетной политики — во многом страховочный механизм. Он очень неэффективен, платить нормальные пособия было бы в любом случае дешевле, проще и полезнее. Но такое правительство вы бы не любили в десять раз больше — хотя и кажется, что это физически невозможно.

В-третьих, в силу вышесказанного главный лозунг российского государства в бюджетной политике звучит так: «В новые меха — старое вино!» Главным способом проведения в жизнь больших идей большого начальства в стране было, есть и будет переупаковка существующих много лет процессов в более привлекательную, менее заскорузлую и более эффективную форму — но не, упаси Господь, создание новых процессов, вот за это точно можно получить по шапке, и поделом. Во многом это своеобразная защита от вируса социальной инженерии: несмотря на все проклятия в их адрес, российские чиновники в массе своей обладают достаточной мудростью, чтобы понять — начальство, желающее изменить свой народ, более или менее безумно, задача госаппарата на среднем уровне — используя здравый смысл, минимизировать последствия буйной начальственной воли.

Поэтому самая инновационная, трижды пилотная и дважды экспериментальная госпрограмма «Жилище будущего» так или иначе будет заполнена тем, чем она, в общем, и должна быть заполнена — расходами на строительство совершенно типовых и в высшей степени скучных жилых сооружений для тех, кто имеет в качестве жилища барак, баню или сарай, а то (например, если он сирота или погорелец) и чистое поле.

В этом, кстати, не так много позитивного и жизнеутверждающего, как кажется. Например, вышеупомянутые хрущевских времен танки отлично переупаковываются в госпрограммы развития наноиндустрии, а явно избыточное число охранников во всех углах нашей необъятной Родины — вообще во что угодно, вплоть до развития транспорта, и никто этих охранников в упряжки впрягать не будет: где сидели, там и сидят.

Поэтому, увидев рост расходов на фундаментальные научные работы в бюджете-2018, не думайте о теории, согласно которой вселенная состоит из многомерных струн. Вселенная Российской академии наук что со старым главой Фортовым, что с новым Сергеевым состоит из посадочных мест для научных сотрудников и бухгалтеров, столов, стульев, счетов за ЖКХ, красного уголка, в котором празднуются юбилеи лидеров научных школ — собственно что-то, что является передовыми научными разработками, занимает в ней от силы десятую часть, и к этой части обычно относятся с некоторой опаской.

К тому же, у всякого академика есть научные идеи, на которые не хватило ресурсов в 1994 году, в страшные для красных уголков времена Бориса Ельцина. Ну и что, что идеям этим уже двадцать четыре года? А вдруг? А вот эти, молодые — они подождут своей очереди или вот пускай в «Сколково» идут, на открытый, так сказать, рынок. Мы же впишем свои имена — сталью в гранит! — в Национальную технологическую инициативу. И этим докажем уважаемому Борису Васильевичу, что он в 1981 году несправедливо обошел нас через связи в Минсредмаше.

Короче, жизнь человеческая длинна — и в бюджете на 2018–2020 год в цифрах и их изменениях — очень много такого рода старых амбиций. И не только научных, но и культурных, и административных, и спортивных, и строительных, и медицинских, и рыболовецких, и судостроительных, и предпринимательских, и женских, и мужских, и национальных, и территориальных, и городских, и районных, и отдельно музыкальных: отчего бы всякому учреждению не иметь рояля? Вы просто не знаете, какие чудеса с человеческой душой производит концертный рояль! Вот сейчас вам замминистра Иван Сергеевич расскажет свою идею. Ох, он давно, не первый год этой темой занимается… Он упорный.

Если всю эту дрожащую, колыщущуюся, медленно перемешивающуюся под воздействием силы тяжести массу бюджетно-социального студня спроецировать в таблицы и рубли — получится ровно то, что внесено в Госдуму 29 сентября. Она, несомненно, поддается анализу — но не в большей степени и не меньшими усилиями, чем само общество. Нет и не может быть человека, который бы смог в одиночку достоверно описать, что происходит с бюджетом.

Впрочем, этого обычно и не требуется. Если нормально работает политическая машина, разные интересанты в которой в процессе конкуренции друг с другом мгновенно выхватывают из этого конгломерата интересующие их куски и демонстрирующие их всем желающим. Если же этой машины, как в случае России, нет или она устроена не ради политической конкуренции — остается вслушиваться в галдеж с цифрами. Он закончится в декабре, и о бюджете все забудут до осени 2018 года.

Пожалуй, главное о том, что написано в основном финансовом законе России на ближайшие три года, вы теперь знаете.

 https://openeconomy.media/budget-2018-148843c67e23