«У российской Конституции образца 1993 года есть одно серьезное достоинство – очень сильная вторая глава, в которой перечислены с бухгалтерской точностью чуть ли не все существующие в природе права и свободы человека».
Вот уже почти двенадцать лет российская Конституция находится на каникулах. Не то, чтобы она совсем не работает, но явно и не перерабатывает. Однако в декабре прошлого года на гребне протестной волны неожиданно показался и тут же исчез призрак конституционной реформы. На короткий миг тогда почудилось, что дискуссия о русском конституционализме получила второе дыхание и вот-вот выльется во что-то значимое.Тем не менее, после марта протест потек по другому руслу, выплеснув всю свою энергию на улицу. Поначалу такое развитие ситуации казалось и логичным, и оправданным. Но сегодня, как ни странно, увлечение внешней, «демонстрационной» стороной дела начинает играть отрицательную роль, отвлекая силы от решения насущных политических и организационных задач, среди которых определение параметров и механизмов реализации конституционной реформы является одной из самых приоритетных.
Нынешняя российская Конституция, несмотря на драматизм событий, сопровождавших ее принятие (расстрел первого постсоветского парламента и государственный переворот), оказалась весьма стабильной. За почти двадцать лет своего существования, наполненных самыми разнообразными и жесткими политическими и экономическими вызовами, Конституция России практически не претерпела изменений.
Формально единственное существенное изменение российской Конституции (если не считать переименований субъектов федерации) произошло в конце 2008 года, и оно выглядит ничтожно малозначимым. Тогда от имени Дмитрия Медведева была озвучена инициатива по увеличению сроков, на которые избираются Президент и депутаты Государственной Думы, до шести и пяти лет соответственно. В качестве компенсации морального ущерба оппозиции в Конституцию была введена также норма о ритуальных ежегодных отчетах Правительства в Государственной Думе, не влекущих, впрочем, для Правительства никаких последствий.
Однако в действительности стабильность российской Конституции является не более чем иллюзией. Чтобы увидеть это, надо научиться различать конституционный текст и конституционный порядок. В то время, как конституционный текст оставался неизменным, конституционная практика была существенным образом скорректирована. Таким образом, если и можно говорить о конституционной стабильности в России, то только в смысле неприкосновенности священных конституционных книг, но никак не в смысле гибкости их интерпретаций и основанных на этих интерпретациях практик.
То, что публично смена конституционного режима до сих пор не признана, скорее всего, объясняется двумя главными причинами:
Во-первых, этот вопрос никогда не был особенно актуален. Конституция в России и до этого никогда не была реально работающим инструментом. Это был всегда в большей степени документ идеологический, чем политический и правовой.
Во-вторых, конституционная система России менялась незаметно, не путем внесения поправок в конституционный текст, а благодаря замещению одних конституционных практик другими.
Эти два обстоятельства необходимо принять во внимание, приступая к обзору конституционных диспутов в современной России.
В стране найдется немало людей, Конституцию критикующих. Зачастую, ими оказываются те же самые люди, которые двадцать лет назад участвовали в подготовке этой Конституции и впоследствии защищали ее как почти что идеальный политический документ. Сегодня они увидели в своем детище множество недостатков и готовы немедленно приступить к написанию следующего «гениального текста».
Проблема, однако, состоит не в том, что конституционный текст плох, а в том, что Конституция России, хорошая или плохая, не работает.
К огромному сожалению, конституционная модель и конституционная реальность в современной России не совпадают. В этом нет для России ничего нового: точно так же они не совпадали и раньше, с того самого момента, когда в России появились первые конституционные тексты. Просто при рождении на свет последнего конституционного проекта возникла иллюзия, что на этот раз все будет совершенно иначе. Иначе не случилось.
Одним из простейших следствий такого положения вещей является то, что российскую конституционную реальность невозможно описать, изучая российскую конституционную модель. Но именно этим на протяжении многих лет занимаются многие российские юристы и политологи, из года в год фиксируя прогресс в развитии российского конституционализма. Сделав шаг в сторону от модели к реальности, можно легко убедиться в том, что все эти годы динамика в развитии российского конституционализма была исключительно отрицательной:
- реальная власть в России не принадлежит конституционным органам власти, а сосредоточена в руках меньшинства, консолидированного вокруг национального лидера («правящее меньшинство») и управляющего страной при помощи неконституционных методов;
- «правящее меньшинство» не может быть отстранено от власти путем демократических выборов, выборы являются лишь инструментом политического воспроизводства управляющей элиты;
- разделение властей не реализовано на практике, парламент и суды находятся в полной зависимости от исполнительной власти;
- федерализм является юридической фикцией, Россия управляется как классическая Империя из единого центра, в руках которого сосредоточены огромные финансовые и административные ресурсы;
- суды находятся под полным контролем исполнительной власти, их автономия проявляется только в тех случаях, когда исполнительной власти безразличен результат рассмотрения конкретного дела;
- церковь не отделена от государства, государство использует церковь как политический инструмент, а церковь опирается на помощь государства.
Эта трансформация конституционного режима случилась не за один день, а является следствием проведения нескольких последовательных конституционных контрреформ, реализованных одна за другой после прихода к власти Владимир Путина. Три из них являются, с моей точки зрения, ключевыми.
Во-первых, это судебная контрреформа 2000-2001 годов, более известная как «реформа Козака» (который незаслуженно обрел лавры чуть ли не главного «законника» режима и судебного реформатора). Итогом этой реформы стало выстраивание «вертикали судебной власти», ставшей основой и прообразом будущей «глобальной вертикали».
В рамках судебной контрреформы были решены следующие задачи:
- политический контроль над судами был централизован и переведен в Администрацию Президента РФ (раньше значительное влияние на суды имели губернаторы);
- председатели судов были поставлены под жесткий контроль Администрации Президента РФ;
- судьи были поставлены в полную зависимость от председателей судов, последние были наделены соответствующими материальными и административными инструментами, позволяющими оказывать неформальное давление на судей;
- из уголовно-процессуального, гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального законодательства были изъяты нормы, обеспечивавшие реальную состязательность сторон в рамках судебного процесса, судьи получили возможность манипулировать ходом судебного процесса;
- была сведена на нет роль судебного акта, как единственного документа, проверяемость которого обеспечивает объективность и законность судебного разбирательства, надзорные функции высших судов переродились, став не столько юридическими, сколько политическими.
Во-вторых, это «медийная контрреформа» 2000 – 2003 годов, которая обычно ассоциируется с «войнами» за контроль над НТВ и ОРТ – крупнейшими телевизионными информационными каналами страны. Итогом этой контрреформы стало восстановление государственного контроля над электронными и основными печатными средствами массовой информации.
В рамках «медийной» контрреформы были решены следующие задачи:
- воспользовавшись своим доминирующим положением в экономике, правительство через подконтрольные ему государственные компании получило контроль над акциями телевизионных компаний и отчасти печатных СМИ (позднее эта скупка продолжилась не только с участием государственных корпораций, но и через частные компании, принадлежащие лицам, входящим в «правящее меньшинство»);
- используя полномочия собственника, правительство стало непосредственно вмешиваться в редакционную, прежде всего информационную и новостную политику подконтрольных государственным или дружеским компаниям средств массовой информации;
- специально уполномоченные подразделения Администрации Президента РФ фактически получили возможность не только вновь осуществлять цензуру на телевидении и основных печатных СМИ, но и реализовывать с их помощью масштабные пропагандистские проекты, имеющие целью манипулирование массовым сознанием.
«Медийная» контрреформа пока мало затронула интернет-издания, однако ее принципы могут быть применены и к этой области, хотя и с определенными ограничениями (финансовое положение большинства популярных интернет-ресурсов оставляет желать лучшего, многие из них уже находятся под контролем близких к правительству предпринимателей).
В-третьих, это собственно политическая контрреформа, осуществленная преимущественно в 2003-2005 годах и обычно ассоциируемая с «антиорнажистскими» мерами, предпринятыми после известных событий на Украине.
В рамках политической контрреформы были решены следующие задачи:
- была устранена выборность властей всех уровней, выборы превращены в управляемое политическое шоу, основными инструментами которого является партийная система, состоящая из одной основной и нескольких якобы независимых партий, поведением которых манипулируют из Администрации Президента РФ и других властных и околовластных центров (сейчас эта система модернизируются);
- была выстроена квазиимперская вертикаль исполнительной власти с назначаемыми губернаторами, тем самым была устранена автономия губернаторов и вытеснены остаточные элементы самоуправления;
- парламент (Государственная Дума и Совет Федерации) был превращен в юридический отдел исполнительной власти, который через полностью управляемое и лишенное даже декоративных признаков независимости «парламентское большинство» автоматически придает силу закона решениям правительства.
Таким образом, политический кризис 2011-2012 годов возник не просто так, а «по поводу». Ему предшествовало плавное, незаметное, но, тем не менее, неуклонное изменение конституционного режима, ставшее результатом нескольких последовательно проведенных правительством конституционных контрреформ. Это наталкивает на мысль, что и
выход из этого кризиса невозможен без осуществления конституционных реформ, направленных как минимум на восстановление утраченных позиций.
В том, что конституционные реформы неизбежны, сходятся сегодня и власти, и оппозиция. Но что такое «конституционное счастье», каждый из них понимает по-своему. По сути, речь идет о выборе между косметическим и капитальным «конституционным ремонтом». Камень преткновения – как раз те самые контрреформы, которые власть успела провести с начала «нулевых». Власть готова возводить бесконечное количество этажей над уже заложенным в ходе конституционных контрреформ фундаментом.
Она может предложить изменить любые частности, не меняя главное, то, что обеспечивает ее принципиальную несменяемость.
Именно к этому сводятся все инициативы Медведева по совершенствованию политической системы - в тот же конституционный салат добавить сверху новый политический соус.
В этом вопросе я поддерживаю позицию судьи Конституционного суда РФ в отставке Т.Г.Морщаковой, которая считает, что конституционная реформа должна начинаться с устранения «плохого наследия», ликвидации последствий проведенных властью контрреформ. Причем сделать это надо практически в том же порядке, в котором эти контрреформы осуществлялись. То есть, Россия нуждается в проведении «контрконтрреформ» сначала в отношении судебной системы, потом в управлении электронными и иными СМИ, и затем уже в политике. Это, конечно, если процесс пойдет мирным путем...
Однако я считаю, что было бы ошибкой на этом остановиться. Конституция 1993 года небезупречна, и простой возврат к состоянию, в котором конституционный процесс находился в конце 90-х годов прошлого столетия, не является выходом из ситуации. Стремление возродить «истинный конституционализм» (в смысле вернуться в 90-е) напоминает в чем-то наивную попытку времен Перестройки возродить «истинный ленинизм». Однако если случаются систематические отклонения от конституционных норм, то это лишь означает, что с самими нормами что-то обстоит не так.
У российской Конституции образца 1993 года есть одно серьезное достоинство – очень сильная вторая глава, в которой перечислены с бухгалтерской точностью чуть ли не все существующие в природе права и свободы человека. Но наряду с этим «плюсом» у Конституции есть еще и три серьезных «минуса».
- в действующей российской Конституции не обозначены четко ключевые конституционные принципы, некоторые из них вообще прямо не сформулированы (например, плюрализм), некоторые сформулированы очень нечетко, что является поводом для постоянных дискуссий (например, о «третьем» президентском сроке);
- компетенция Конституционного суда Российской Федерации, который в теории мог бы компенсировать «принципиальную диффузность» российской Конституции, сильно ограничена – нынешний статус Конституционного суда не позволяет ему полноценно противостоять распространению неконституционных практик;
- третья глава российской Конституции, определяющая основные параметры политической системы России, является чересчур общей и абстрактной, что позволяет изменять эти параметры при помощи конституционных законов, не меняя текста Основного закона страны.
Собственно, именно эти недостатки действующей Конституции, создающие лазейки для недемократических, нелиберальных практик, и должны быть устранены в ходе конституционной реформы.
Формы, в которых эта реформа будет протекать, во многом зависят от того, будет ли этот процесс мирным. Теоретически
для осуществления конституционной реформы могут быть задействованы два механизма: механизм «круглого стола» (мирный вариант) и механизм конституционного собрания (немирный вариант).
Механизм «круглого стола» предполагает диалог «правящего меньшинства» с «бунтующим меньшинством», при котором традиционное, «агрессивно-послушное большинство» сохраняет нейтралитет, выступая, как говорят юристы, в качестве «третьего лица с самостоятельными требованиями». В этом случае может быть достигнут консенсус о механизмах поэтапного демонтажа существующей авторитарной системы (или ее смягчения). Согласованные изменения в текст Конституции и в основные конституционные законы (избирательные, о судебной системе и другие) могут быть внесены «правящим меньшинством» добровольно-принудительно, через действующие институты (Федеральное Собрание и Президента РФ). Собственно, этот вариант поначалу наиболее всего устраивал оппозицию, но развитие политической ситуации в стране делает его все менее и менее реальным.
Механизм «конституционного собрания» является более жесткой альтернативой варианту с использованием «круглого стола». Он может быть задействован в том случае, если сотрудничество «правящего меньшинства» и «бунтующего меньшинства» окажется невозможным. В этом случае «бунтующему меньшинству» не останется ничего другого, как активнее бороться за вовлечение большинства в конституционный процесс («раскачивать конституционную лодку»). Для этого нужны соответствующие политические инструменты.
Прообраз этих инструментов заложен в самой действующей Конституции, которая предусматривает, что в случае необходимости существенно изменить Конституцию должно созываться конституционное собрание. Правда, Конституция обусловливает созыв конституционного собрания поддержкой тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и Государственной Думы (норма абсурдная по своей сути, так как общее собрание сенаторов и депутатов не является легитимным органом власти). Кроме того, закон о конституционном собрании за двадцать лет существования российской Конституции так и не был принят. Тем не менее, направление подсказано самой действующей Конституцией. Конституция может быть изменена путем активации механизма конституционного собрания. Более того, подготовка такого собрания сама по себе превращается в политическое самоорганизующееся движение.
Если конституционный компромисс не будет найден, то конституционный кризис будет разрешен путем формирования альтернативной конституционной системы, которая вырастет из движения за созыв конституционного собрания. К сожалению, в отличие от механизма «круглого стола», это будет означать фронтальное столкновение двух политических меньшинств, борющихся сегодня за просыпающееся «конституционное большинство», и переход гражданской войны, идущей сегодня в России, в свою завершающую, открытую фазу.
Так или иначе, «конституционный процесс пошел», и его уже не остановить. Лучшее, что можно сделать в этой ситуации, - это повернуться к нему лицом, оставить на время улицу в покое и заняться вдумчивой организационной и политической работой.
Пора возвращать Конституцию к жизни.
Владимир Пастухов. http://polit.ru/article/2012/05/29/constitution/
http://www.youtube.com/all_comments?v=RWzEu0D6kEs